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首頁>>法治進(jìn)行時(shí)>>資訊中心來源： 作者： 發(fā)布日期：2020-08-13
案件索引：（2013）東行終字第21號(hào)
基本案情：
一審法院查明，2008年6月27日，東營市公安局交通巡邏警察支隊(duì)（現(xiàn)更名為市交警支隊(duì)）制定了《東營市公安局交巡警支隊(duì)道路交通違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（東公交（2008）97號(hào)）（以下簡稱東公交（2008）97號(hào)文件）。
2009年3月26日，東營市公安局交通巡邏警察支隊(duì)對(duì)上述舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法進(jìn)行修訂，制定《東營市公安局交警支隊(duì)道路交通違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（東公交（2009）27號(hào)）（以下簡稱東公交（2009）27號(hào)文件），重新設(shè)定了獎(jiǎng)勵(lì)條件，并將東公交（2008）97號(hào)文件規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)辦法廢止。
2013年4月，李某向市交警支隊(duì)直屬一大隊(duì)舉報(bào)涉嫌交通違法行為14余萬起，包括：逆向行駛、機(jī)動(dòng)車走非機(jī)動(dòng)車道和闖紅燈等。李某稱系于2010年12月至2011年5月在東營市府前街西首用高清索尼相機(jī)按照公安部向社會(huì)公布的交通違法圖像攝取技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范拍攝的照片。市交警支隊(duì)直屬一大隊(duì)于2013年4月18日向李某出具關(guān)于交通違法舉報(bào)不予受理的告知說明：李某提供的部分車輛涉嫌交通違法的舉報(bào)，經(jīng)核實(shí)不屬于東公交（2009）27號(hào)文件獎(jiǎng)勵(lì)辦法的受理范圍，經(jīng)研究不予受理。為此，李某以被告違背承諾，拒不兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)金為由，提起行政訴訟，要求被告履行行政允諾義務(wù)，兌現(xiàn)交通違法舉報(bào)獎(jiǎng)金2520萬元。
一審法院認(rèn)為，2008年6月27日，市交警支隊(duì)制定了東公交（2008）97號(hào)文件，該獎(jiǎng)勵(lì)辦法在實(shí)施過程中，根據(jù)實(shí)施情況市交警支隊(duì)于2009年3月26日制定（2009）27號(hào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，重新設(shè)定了獎(jiǎng)勵(lì)條件，并將（2008）97號(hào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法廢止。2013年4月李某向市交警支隊(duì)舉報(bào)了涉嫌交通違法行為的照片及影像資料，李某稱系其于2010年12月至2011年5月拍攝，舉報(bào)的交通違法行為包括：逆向行駛、機(jī)動(dòng)車走非機(jī)動(dòng)車道、闖紅燈等，經(jīng)查，李某的舉報(bào)不符合（2009）27號(hào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法設(shè)定的獎(jiǎng)勵(lì)條件，故對(duì)其要求市交警支隊(duì)依法兌現(xiàn)交通違法舉報(bào)獎(jiǎng)金2520萬元的主張，不予支持。案經(jīng)一審法院審判委員會(huì)討論決定，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定判決：駁回原告李某的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元，由原告李某承擔(dān)。
上訴人李某不服一審判決，上訴稱：1、一審法院要求被上訴人按照《東營市公安局交警支隊(duì)道路交通違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》東公交（2009）27號(hào)文件對(duì)上訴人的舉報(bào)履行允諾義務(wù)，無任何法律依據(jù)。2、一審法院違反行政訴訟法證據(jù)采信規(guī)則，違法采信東公交（2009）27號(hào)并用于案件定性。3、行政案件審查的重點(diǎn)是被上訴人作出的具體行政行為是否具有合法性，被上訴人由于舉證程序已經(jīng)存在違法在先的事實(shí)，其作出的具體行政行為不具有合法性，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此帶來的敗訴后果。本案作為行政允諾案，被上訴人作為行政主體，應(yīng)當(dāng)按照通過《魯中晨報(bào)》向社會(huì)發(fā)布的東公交（2008）97號(hào)文件，繼續(xù)履行法定允諾義務(wù)。由于被上訴人明確表示對(duì)上訴人的舉報(bào)行為拒絕兌現(xiàn)獎(jiǎng)金，根據(jù)法律規(guī)定，被上訴人必須向法庭提交相關(guān)法律法規(guī)予以舉證，由法院審查其合法性然后裁決。對(duì)被上訴人不提供或無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，應(yīng)視為被訴具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。因此按照行政案件先程序后實(shí)體的司法審查原則，因被上訴人未在舉證期限內(nèi)提供相應(yīng)證據(jù)和規(guī)范性文件，本案應(yīng)視為被上訴人程序違法，法院無需再對(duì)實(shí)體進(jìn)行審查，就可認(rèn)定被上訴人不履行允諾義務(wù)不合法。請(qǐng)求二審法院：撤銷一審判決，并判決被上訴人按照向社會(huì)公布的東公交（2008）97號(hào)文件的規(guī)定，履行獎(jiǎng)勵(lì)義務(wù)，限期給付舉報(bào)人舉報(bào)獎(jiǎng)金2520萬元。
在二審期間，上訴人放棄部分訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求判令被上訴人按照上訴人舉報(bào)的14萬次違法事實(shí)，每次20元，共計(jì)280萬元支付獎(jiǎng)金。
被上訴人辯稱：1、一審法院審判程序合法，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，應(yīng)予以維持。2、上訴人與被上訴人不存在行政允諾的關(guān)系。上訴人主張的有獎(jiǎng)舉報(bào)新聞不是被上訴人以自己名義對(duì)外公布的獎(jiǎng)勵(lì)文件，不能客觀反映被上訴人想要實(shí)施的具體行政行為，被上訴人也沒有授權(quán)或委托他人對(duì)社會(huì)全文公布獎(jiǎng)勵(lì)文件，不具有對(duì)世性特點(diǎn)。對(duì)外不產(chǎn)生行政允諾的法律效力，故該新聞報(bào)道不屬于公開發(fā)布有獎(jiǎng)舉報(bào)的“懸賞廣告”。3、上訴人未能完成被上訴人規(guī)定的舉報(bào)重大違法行為的義務(wù)，上訴人以獲利為目的，違背了設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)的初衷。上訴人舉報(bào)的違法行為經(jīng)被上訴人查證不符合獎(jiǎng)勵(lì)辦法的受理規(guī)定，上訴人關(guān)于“只要舉報(bào)違法行為就應(yīng)當(dāng)受到獎(jiǎng)勵(lì)”的觀點(diǎn)是對(duì)該獎(jiǎng)勵(lì)辦法的曲解，該獎(jiǎng)勵(lì)辦法設(shè)立的初衷是加強(qiáng)交通管理，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)交通隱患，減少交通事故，達(dá)到保障市民人身財(cái)產(chǎn)安全的目的。而上訴人的舉報(bào)以獲利為目的，違背了設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)的初衷，因此被上訴人可以據(jù)此不予受理。4、被上訴人的兩份獎(jiǎng)勵(lì)文件同為內(nèi)部文件具有同等法律效力。上訴人稱東公交（2009）27號(hào)文件系被上訴人內(nèi)部文件未向社會(huì)公布，但是東公交（2008）97號(hào)文件同為內(nèi)部文件均未向社會(huì)發(fā)布全文公告，兩份文件具有同等法律效力，且東公交（2009）27號(hào)文件已在被上訴人網(wǎng)站公布。5、上訴人采用專業(yè)移動(dòng)測速設(shè)備拍照不符合規(guī)定，且已超過規(guī)定時(shí)限。依據(jù)《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》的規(guī)定，上訴人作為非交通警察無權(quán)操作移動(dòng)測速設(shè)備，更無權(quán)利用移動(dòng)測速設(shè)備收集、固定違法行為證據(jù)，并且上訴人由于遲延舉報(bào)導(dǎo)致違法行為難以查證，即使查證后由于超出處罰時(shí)效而無法作出相應(yīng)處罰，也就失去了舉報(bào)的意義。
二審中雙方均未提交新的證據(jù)。對(duì)于上訴人主張的被上訴人在法定舉證期限內(nèi)未將東公交（2009）27號(hào)文件提交法院應(yīng)認(rèn)定被訴具體行政行為沒有相應(yīng)證據(jù)的問題，本院認(rèn)為，東公交（2009）27號(hào)文件作為規(guī)范性文件，并不屬于證據(jù)，不應(yīng)適用證據(jù)規(guī)則，如果否定東公交（2009）27號(hào)文件，那么上訴人主張的行政允諾也就失去了基礎(chǔ)，另外，該東公交（2009）27號(hào)文件對(duì)于查清本案雙方當(dāng)事人是否存在行政允諾關(guān)系這一爭議焦點(diǎn)具有必要性，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。因此，對(duì)于上訴人該項(xiàng)主張本院不予認(rèn)可，對(duì)于東公交（2009）27號(hào)文件本院予以采納。
二審另查明，上訴人提起本案訴訟時(shí)，上訴人舉報(bào)的約14余萬涉嫌交通違法行為拍攝的照片資料，自己已全部丟失且未留存?zhèn)浞?。被上訴人對(duì)上訴人的舉報(bào)行為作出不予受理決定后，已將存有全部資料的移動(dòng)存儲(chǔ)介質(zhì)退還給上訴人，未留存該舉報(bào)資料。
其他二審查明的事實(shí)與一審一致。
本院認(rèn)為，關(guān)于上訴人是否基于被上訴人作出的東公交（2008）97號(hào)文件而兩者形成行政允諾關(guān)系的問題。行政允諾行為是行政主體為履行自己的行政職責(zé)，向不特定相對(duì)人發(fā)出并承諾相對(duì)人實(shí)施某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門給予該相對(duì)人物質(zhì)利益或其他利益的單方意思表示行為。被上訴人于2008年6月27日作出《東營市公安局交巡警支隊(duì)道路交通違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》（東公交（2008）97號(hào)），其中第十三條載明：“各交巡警大隊(duì)要積極開展宣傳工作，把接受舉報(bào)的內(nèi)容和舉報(bào)電話號(hào)碼等印制成卡片、宣傳單廣泛發(fā)放，達(dá)到家喻戶曉，人人皆知，形成濃厚的輿論氛圍。對(duì)舉報(bào)查實(shí)的交通違法行為，要在媒體上進(jìn)行公開曝光，大力營造嚴(yán)管態(tài)勢(shì)，維護(hù)良好的道路交通秩序，預(yù)防重特大交通事故的發(fā)生”；第十五條載明：“本辦法自公布之日起實(shí)施。舉報(bào)電話：833****”。該獎(jiǎng)勵(lì)辦法作出后，2008年7月10日《魯中晨報(bào)》以《市民見到交通違法可舉報(bào)》為題對(duì)該獎(jiǎng)勵(lì)辦法的主要內(nèi)容進(jìn)行了報(bào)道，且上訴人提交的被上訴人宣傳科科長劉某的錄音答復(fù)說：“交管科具體負(fù)責(zé)辦這個(gè)事，我們宣傳科只負(fù)責(zé)登出來”。綜合以上證據(jù)可以看出，被上訴人在東公交（2008）97號(hào)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法出臺(tái)后，為了讓公眾知悉，通過一定的渠道進(jìn)行了宣傳，因此被上訴人作出的東公交（2008）97號(hào)文件符合向不特定相對(duì)人發(fā)出的行政允諾行為的法律特征。雖然被上訴人隨后又制定下發(fā)了東公交（2009）27號(hào)文件，將原來的東公交（2008）97號(hào)文件廢止，但是被上訴人并沒有以相應(yīng)的形式向社會(huì)公開。東公交（2008）97號(hào)文件規(guī)定的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法被新的獎(jiǎng)勵(lì)辦法廢止和替代，屬于對(duì)行政允諾行為的變更，其修訂內(nèi)容應(yīng)該以一定方式向不特定人公示，否則行政相對(duì)人并不必然知曉，因此原來基于被上訴人向社會(huì)公開的東公交（2008）97號(hào)文件形成的與上訴人的行政允諾關(guān)系仍然成立，上訴人基于對(duì)東公交（2008）97號(hào)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法的信賴?yán)鎽?yīng)予保護(hù)。故被上訴人提出的不存在行政允諾關(guān)系的抗辯理由不能成立，本院不予支持。
關(guān)于上訴人請(qǐng)求被上訴人兌現(xiàn)交通違法舉報(bào)獎(jiǎng)金2520萬元是否有事實(shí)證據(jù)的問題。經(jīng)庭審調(diào)查，上訴人曾要求被上訴人向其兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，被上訴人審查后決定不予受理并將硬盤資料退回了上訴人李某。但上訴人不慎將該硬盤丟失，在提起本案訴訟時(shí)就沒有提供證明其舉報(bào)約14余萬涉嫌交通違法行為拍攝的照片資料，被上訴人處也未留存該資料備份。對(duì)此，本院認(rèn)為，上訴人對(duì)自己所舉報(bào)的交通違章行為是否符合被上訴人行政允諾的條件承擔(dān)舉證責(zé)任，在被上訴人決定不予受理并將舉報(bào)材料退回上訴人后，被上訴人即不再具有保存該舉報(bào)材料的義務(wù)，上訴人為了繼續(xù)主張權(quán)利應(yīng)該妥善保管該硬盤，現(xiàn)因其自身原因?qū)е略撚脖P丟失，致使其不能對(duì)自己的主張舉證證明，依法應(yīng)承擔(dān)舉證不能的法律后果。對(duì)于上訴人認(rèn)為“被上訴人應(yīng)按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》保存舉報(bào)證據(jù)，否則在沒有證據(jù)的前提下應(yīng)由被上訴人直接向其兌現(xiàn)獎(jiǎng)金”的主張，本院認(rèn)為，從公安部制定該規(guī)定的目的看，保存證據(jù)主要是保證公安機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)受理案件的進(jìn)一步調(diào)查、核實(shí)，而本案被上訴人作出不予受理決定后認(rèn)為其行政行為已經(jīng)終結(jié)，即把保存證據(jù)的硬盤退回上訴人保管并無不當(dāng)，該證據(jù)的保管義務(wù)當(dāng)然轉(zhuǎn)為由上訴人承擔(dān)，且上訴人為通過訴訟途徑主張自己權(quán)利更應(yīng)保存證據(jù)，因此上訴人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由被上訴人保管證據(jù)的理由不能成立。上訴人舉報(bào)的交通違法行為及相應(yīng)照片，在未經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門查證屬實(shí)的情況下，并不能直接作為認(rèn)定被舉報(bào)人存在交通違法行為的證據(jù)，即只有經(jīng)查實(shí)的舉報(bào)，才符合兌現(xiàn)行政允諾的條件，因此上訴人認(rèn)為在證據(jù)丟失情況下應(yīng)由被上訴人直接兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)金的主張于法無據(jù)，本院不予支持。
綜上，上訴人與被上訴人就本案訴爭事實(shí)構(gòu)成行政允諾關(guān)系，因?yàn)樯显V人的舉報(bào)材料已經(jīng)丟失，上訴人所請(qǐng)求的事項(xiàng)已無從查實(shí)，故其請(qǐng)求被上訴人兌現(xiàn)舉報(bào)獎(jiǎng)金的訴訟請(qǐng)求沒有事實(shí)依據(jù)，本院不予支持。
