国产免费私拍一区二区三区,国产综合色产在线精品,无码人妻久久久一区二区三区免费,成人乱码一区二区三区AV

近年來，我國央地關(guān)系的制度發(fā)展正隨著央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分的改革加速推進(jìn)，從2014年《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)[2014]71號）到2016年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2016]49號），再到2018年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)[2018]6號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)[2018]67號）以及2019年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)科技領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)[2019]26號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)[2019]27號）等，無論聚焦的領(lǐng)域和改革的方案具體是什么，在規(guī)范層面均集中呈現(xiàn)為我國《憲法》中“中央”和“地方”這兩個(gè)核心術(shù)語的敘事，我國《憲法》第3條第4款顯然構(gòu)成了這場改革“大秀”的核心“舞臺”。與此同時(shí)，中國憲法學(xué)研究也正在經(jīng)歷著從基本權(quán)利教義學(xué)向國家機(jī)構(gòu)教義學(xué)的拓展轉(zhuǎn)型。在這一過程中，“針對《憲法》第3條第4款關(guān)于中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分‘遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則’的規(guī)定，也需要在教義學(xué)上闡明‘中央’‘地方’‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)’‘主動性’‘積極性’等關(guān)鍵概念的前提下進(jìn)行建構(gòu)，以形成我國中央地方關(guān)系的憲法規(guī)范基礎(chǔ)”。從這個(gè)意義上說，對前述關(guān)鍵術(shù)語的教義學(xué)研究就成為在黨的十九大“加強(qiáng)憲法實(shí)施”的精神指引下深入推進(jìn)央地關(guān)系改革的邏輯前提。然而，目前，關(guān)于“中央”和“地方”這一對央地關(guān)系領(lǐng)域中最基本術(shù)語的內(nèi)涵，不僅“在我國憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法以及中國共產(chǎn)黨文獻(xiàn)中是很難找到對這兩個(gè)概念的內(nèi)涵和外延的明確界定”，而且憲法學(xué)界的釋義學(xué)探討同樣亟待深入。

筆者欲不揣淺陋，在此前針對地方的主動性、積極性規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嘗試對我國《憲法》第3條第4款的“中央”和“地方”這兩個(gè)基礎(chǔ)概念進(jìn)行剖析，以就教于方家。

蔡定劍教授曾試圖從“單一制”的角度解釋“中央”的內(nèi)涵：“單一制是指國家只有一部憲法，有統(tǒng)一的立法權(quán)，一套統(tǒng)一的國家機(jī)構(gòu)體系和統(tǒng)一的司法系統(tǒng)，地方接受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方政府的權(quán)力來源于中央，在外交方面，中央政府是唯一的主體。我國中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)除了有政治體制上的保證外，在法律上是通過以下途徑實(shí)現(xiàn)的：法律的統(tǒng)一性——全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有解釋和監(jiān)督憲法與法律實(shí)施的職權(quán)；行政上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)——國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機(jī)關(guān)的工作；司法的統(tǒng)一性——最高人民法院可以提審和監(jiān)督任何地方法院審判的案子?！睆钠鋵Α爸醒搿钡年U述中可析出如下立場：第一，中央等同于“中央政府”；第二，廣義的中央政府包括全國人大、國務(wù)院和最高人民法院；第三，“中央”存在的場域仍然是傳統(tǒng)意義上的立法（權(quán)力）、行政和司法三個(gè)基礎(chǔ)權(quán)力類型面向。不過前述判斷的未竟之處有四個(gè)方面：第一，“中央政府”的內(nèi)涵究竟是什么，其廣義與狹義的界分標(biāo)準(zhǔn)何在，如何證成；第二，在釋義學(xué)視角下，界定“中央”的規(guī)范基礎(chǔ)何在，其解釋效用的發(fā)生機(jī)制又何在；第三，“全國人大、國務(wù)院和最高人民法院”以及“立法（權(quán)力）、行政和司法”的兩類三分法能否覆蓋“中央”的所有語境；第四，國家機(jī)構(gòu)與國家權(quán)力之間并非完全清晰的對應(yīng)關(guān)系如何界定和規(guī)范，如“在20世紀(jì)80年代初期，全國人大常委會就曾設(shè)立特別監(jiān)察廳和特別法庭，專門審判‘林彪及江青反革命集團(tuán)案’，直接行使了檢察權(quán)和審判權(quán)”。

在1949年以后的中國憲法史上，“中央政府”的提法最早見于《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱：《共同綱領(lǐng)》）序言：“中國人民政治協(xié)商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府?！边@里的“中央政府”表述卻是《共同綱領(lǐng)》中的孤例——正文部分均使用“中央人民政府”的表述。筆者認(rèn)為，表述差異的背后其實(shí)暗含著《共同綱領(lǐng)》序言與正文之間的承接邏輯：序言明確政協(xié)的歷史任務(wù)，即“組織人民自己的中央政府”，而組織過程完成后，“人民自己的中央政府”即轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸醒肴嗣裾薄Ｗ鳛榻ㄔO(shè)新中國的核心主體，“中央人民政府”自然成為《共同綱領(lǐng)》正式條款中的重要范疇之一。因此，從“人民的中央政府”向“中央人民政府”的轉(zhuǎn)變，其實(shí)就是政協(xié)在新中國具體建設(shè)過程中由臺前走向幕后的轉(zhuǎn)變過程。那么，又應(yīng)如何理解《共同綱領(lǐng)》里的“中央人民政府”呢？許崇德教授曾指出：“在中華人民共和國成立初期，中央人民政府是一個(gè)‘大政府’的概念。它的組成包括下列幾個(gè)部分：中央人民政府委員會、中央人民政府主席、政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署（1952年增設(shè)國家計(jì)劃委員會直轄于中央人民政府委員會）?！边@一判斷也得到了《共同綱領(lǐng)》的規(guī)范支撐，例如，其第20條明確了人民革命軍事委員會隸屬于中央人民政府，又如其第12條的規(guī)定間接明確了中央人民政府委員會屬于中央人民政府?？傊?，“所謂中央人民政府，就是上述這些機(jī)關(guān)的總和”。

不過，在1954年2月17日前后形成的我國首部憲法草案中，作為概括性術(shù)語（umbrella term），“中央人民政府”的提法卻發(fā)生了變化。1954年4月24日憲法起草委員會辦公室印發(fā)的《憲法草案初稿討論意見匯編（六）》中即記載有以下質(zhì)疑：“為什么叫國務(wù)院而不叫中央人民政府？中央人民政府這個(gè)名稱將來是否還存在？如果不，主席在哪里辦公？”其中最后一個(gè)疑問恰恰反映出“中央人民政府”概念在狹義化過程中誘發(fā)的認(rèn)知動蕩。直到1954年6月11日舉行的憲法起草委員會第七次全體會議上，何香凝仍然堅(jiān)持“中央人民政府”的提法，毛澤東對此則解釋道：“‘中央人民政府’的名字不要了，太長了。也是反復(fù)了幾次，初稿是‘國務(wù)院’，后來改作‘中央人民政府’，最后又改回來叫‘國務(wù)院’?！珖挥幸粋€(gè)政府，即國務(wù)院?！弊罱K，1954年頒布的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：1954年《憲法》）第47條“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)”的表述，實(shí)際在根本法層面上宣告了“中央人民政府”狹義化內(nèi)涵的規(guī)范確立。此后的1975年頒布的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：1975年《憲法》）第19條、1978年頒布的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：1978年《憲法》）第30條以及1982年頒布的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱：1982年《憲法》）第85條均延續(xù)了這一狹義立場。

值得注意的是，《共同綱領(lǐng)》第16條規(guī)定：“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜?！贝藶樵趯挿阂饬x上的根本法層面首次涉及央地關(guān)系動態(tài)調(diào)整原則，雖然1954年《憲法》和1975年《憲法》取消了相關(guān)表述，但1978年《憲法》第11條第2款卻在一定程度上予以恢復(fù)：“國家在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)中，堅(jiān)持獨(dú)立自主、自力更生、艱苦奮斗、勤儉建國的方針，以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、工業(yè)為主導(dǎo)的方針，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的方針?！边@也直接成為1982年《憲法》第3條第4款的規(guī)范樣本。從邏輯上看，《共同綱領(lǐng)》的“中央人民政府”的表述自1978年《憲法》開始被語義更為寬泛的“中央”替代，這在某種意義上乃是向《共同綱領(lǐng)》中“大政府”內(nèi)涵的回歸。

綜上所述，可以得出的初步的結(jié)論是：其一，在現(xiàn)行憲法語境中提及“中央政府”，嚴(yán)格說來只能理解為狹義的“國務(wù)院”；其二，原先寬泛意義上的“中央政府”在1982年《憲法》的文本中只能以“中央”作為規(guī)范表達(dá)式。

既然現(xiàn)行憲法的“中央”概念較為寬泛，那么其憲法邊界何在？在1982年《憲法》中，“中央”一詞總共出現(xiàn)了19次，其中第3條2次，第89條第4項(xiàng)1次，第85條的“中央人民政府”1次，其余15次均為“中央軍事委員會”（含第三章第四節(jié)標(biāo)題的“中央軍事委員會”2次，以下簡稱：中央軍委）。由此，可作如下兩點(diǎn)初步解讀。其一，1982年《憲法》第3條和第89條的“中央”雖然在表述上一致，內(nèi)涵卻有差別。如前所述，第3條的“中央”脫胎于《共同綱領(lǐng)》第16條，具有建國初期“大政府”的寬泛意義指向；而基于立法語言和修辭技術(shù)的考量，第89條第4項(xiàng)“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”里的“中央”實(shí)為“中央國家行政機(jī)關(guān)”之省略表述。唯獨(dú)中央軍委作為“中央”內(nèi)涵組成部分的身份經(jīng)由1982年《憲法》第三章第四節(jié)反復(fù)確認(rèn)，當(dāng)無疑義。其二，從1982年《憲法》的結(jié)構(gòu)來看，不論是中央抑或地方，其規(guī)范資源主要匯集于第三章“國家機(jī)構(gòu)”部分。從這個(gè)意義上說，除該章第四節(jié)的中央軍委之外，第一節(jié)的全國人大及其常委會、第二節(jié)的中華人民共和國的主席和副主席、第三節(jié)的國務(wù)院、第七節(jié)的國家監(jiān)察委員會和第八節(jié)的最高人民法院和最高人民檢察院顯然也應(yīng)屬于“中央”的范疇。

對我國《憲法》第三章中所指稱的“中央”內(nèi)涵的澄清依賴于對以下問題的澄清。

首先，全國人大和全國人大常委會究竟是一個(gè)“中央機(jī)關(guān)”還是兩個(gè)“中央機(jī)關(guān)”？一方面，在文本結(jié)構(gòu)上，全國人大和全國人大常委會共享1982年《憲法》第三章第一節(jié)，該節(jié)標(biāo)題為“全國人民代表大會”，這契合了全國人大常委會作為常設(shè)機(jī)構(gòu)非獨(dú)立性的一般認(rèn)知。另一方面，全國人大和全國人大常委會的具體職權(quán)卻由兩個(gè)憲法條文分別規(guī)定，這意味著兩者共同作為“中央”的具體構(gòu)成要素時(shí)是存在角色差異的。那么，1982年《憲法》第三章第一節(jié)的“中央”究竟是一元結(jié)構(gòu)還是二元結(jié)構(gòu)呢？事實(shí)上，該節(jié)22個(gè)條文可以分成三類。其一，專屬于全國人大的規(guī)定，包括第59條、第60條、第62條、第63條、第75條、第76條、第77條和第64條之一部分（即全國人大對于憲法修改、法律和其他議案的職權(quán)和程序之規(guī)定），以及第70條之一部分（即全國人大下設(shè)專門委員會之規(guī)定）。其二，專屬于全國人大常委會的規(guī)定，包括第65條至第68條。第三，兼有全國人大和常委會的綜合規(guī)定，這又可進(jìn)一步分為兩類：一是對兩者的并列規(guī)定，其特征是無論全國人大還是全國人大常委會，其規(guī)定的內(nèi)容基本一致，包括第58條、第71條以及第72條至第74條；二是對全國人大和全國人大常委會制度關(guān)系的規(guī)定，包括第57條、第61條、第79條和第64條之一部分（即全國人大常委會修憲的提議權(quán)和全國人大三分之二以上代表的批準(zhǔn)權(quán)之關(guān)系），以及第70條之一部分（即全國人大和全國人大常委會對專門委員會領(lǐng)導(dǎo)權(quán)以全國人大是否閉會為標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)隔與銜接關(guān)系）。由此可見，前述條款所屬的類型以及具體規(guī)制內(nèi)容，決定了作為“中央”的全國人大及全國人大常委會的身份以具體語境為前提的區(qū)分或整合，不宜泛泛而論。

其次，在央地關(guān)系語境下如何理解作為“中央”的中央軍委。一般而言，央地關(guān)系的成立，在形式上首先需要中央與地方同時(shí)存在職權(quán)對應(yīng)的機(jī)構(gòu)或部門，但前述對我國《憲法》第三章的梳理中卻存在一個(gè)“另類”——被我國《憲法》強(qiáng)調(diào)“中央”屬性多達(dá)15次的中央軍委反而并不存在地方層面的對應(yīng)性機(jī)構(gòu)安排。其實(shí)，現(xiàn)行我國《憲法》中的中央軍委脫胎于1954年《憲法》第42條的“國防委員會”，因當(dāng)時(shí)還設(shè)有中共中央軍事委員會，故當(dāng)時(shí)的國防委員會實(shí)際處于虛置狀態(tài)。此后，1975年《憲法》和1978年《憲法》取消了這一設(shè)置。1982年修憲時(shí)作為對前三部憲法的折中，“在國家的中央軍委成立以后，黨的中央軍委仍然作為黨中央的軍事領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)，而且黨的中央軍委主席將會通過全國人大選舉擔(dān)任國家的中央軍委主席”?？梢姡啊稇椃ā匪?guī)定的中央軍事委員會與中共中央軍事委員會有著密切關(guān)系，簡單說來就是‘兩塊牌子，一套人馬’”。中共中央的權(quán)威性由此被耦合其中。我國《憲法》第93條第1款“全國武裝力量”的表述中對“全國”的強(qiáng)調(diào)也就暗含了央地關(guān)系的維度——雖然武裝力量領(lǐng)導(dǎo)權(quán)位于中央，但絕大部分武裝力量在空間上卻客觀分布于國內(nèi)各個(gè)地方。無獨(dú)有偶，中央層面另一個(gè)與中央軍委密切關(guān)聯(lián)的部門就是國防部，它同樣在地方?jīng)]有對應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但這并不影響其在央地關(guān)系中出現(xiàn)。畢竟在傳統(tǒng)理論中，國防與外交屬于最為純粹的中央事權(quán)，在我國這樣一個(gè)單一制國家內(nèi)尤為如此。缺乏地方層面對應(yīng)性的機(jī)構(gòu)設(shè)置恰是國防和軍事的中央專屬事權(quán)屬性的制度體現(xiàn)——不能以地方無權(quán)染指為由而否認(rèn)它們在央地關(guān)系場域的角色基礎(chǔ)。

再次，國務(wù)院組成部門能否成為“中央”內(nèi)涵的當(dāng)然要素？我國《憲法》第85條“最高國家行政機(jī)關(guān)”和第89條第4項(xiàng)的“中央國家行政機(jī)關(guān)”之間顯然存在被包含關(guān)系，由此一個(gè)必然的追問是：除“最高國家行政機(jī)關(guān)”之外的其他“中央國家行政機(jī)關(guān)”所指為何？既然國務(wù)院與國務(wù)院組織部門的相對獨(dú)立性毋庸置疑，結(jié)合制度實(shí)踐，對前述問題的回應(yīng)只能指向國務(wù)院之組成部門。作為中央人民政府具體行使行政職權(quán)的必要元素，國務(wù)院組成部門又必須具備堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)，因此較為寬泛的“中央國家行政機(jī)關(guān)”就成為兼具覆蓋性和科學(xué)性的提法。國務(wù)院組成部門作為“中央”的當(dāng)然組成部分，其在我國《憲法》中的規(guī)范依據(jù)有三個(gè)。第一，我國《憲法》第86條和第90條對“各部、各委員會”組織地位及其行政首長組織身份的確認(rèn)。第二，就我國《憲法》第89條的集中規(guī)定看，一方面，該條第3項(xiàng)明確了“各部、各委員會”的憲法定位；另一方面，雖然沒有列舉具體的部委名稱，但通過該條第6項(xiàng)至第12項(xiàng)的職權(quán)清單以及第三項(xiàng)中“（國務(wù)院）領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”間接明確了這些國務(wù)院組成部門的職權(quán)范疇，進(jìn)而在兼顧規(guī)范彈性的同時(shí)確立了國務(wù)院組成部門的“中央”身份。第三，我國《憲法》第86條和第91條對比較特殊的“審計(jì)機(jī)關(guān)”和“審計(jì)長”作出專門強(qiáng)調(diào)。

再其次，如何理解人民法院和人民檢察院的央地屬性。與前六節(jié)分列央地國家機(jī)構(gòu)的模式不同，我國《憲法》第三章第八節(jié)將各級人民法院和人民檢察院合并處理。關(guān)于中央層級的法院和檢察院，該節(jié)通過“最高-地方各級”的對應(yīng)式表述呈現(xiàn)。該節(jié)共出現(xiàn)12個(gè)“最高”和6個(gè)“地方各級”，其中法院和檢察院各占50%。以法院為例，前述對應(yīng)關(guān)系又可為兩類，一是第129條以頓號的形式呈現(xiàn)的并列關(guān)系（檢察院位于第135條），二是第132條第2款以“監(jiān)督”的表述呈現(xiàn)的工作關(guān)系（人民檢察院的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系位于第137條第2款）。因此，最高人民法院和最高人民檢察院以及地方各級人民法院和人民檢察院之間廣義的央地關(guān)系屬性毋庸置疑。不過，尚有兩個(gè)問題需要進(jìn)一步回應(yīng)。

第一，由于作為央地關(guān)系總綱的我國《憲法》第3條第4款強(qiáng)調(diào)以職權(quán)劃分為語境，因此各級人民法院和人民檢察院之間呈現(xiàn)的央地關(guān)系能否為第3條第4款所包含呢？這取決于司法權(quán)在央地關(guān)系維度中是否具備可區(qū)分性。學(xué)界通常認(rèn)為，司法權(quán)具有明確的中央屬性，典型表述如：“人民法院是國家的法院，而非地方的法院，人民法院行使權(quán)力代表了國家的意志，而非任何地方、團(tuán)體或個(gè)人的意志。”然而，有學(xué)者卻指摘前述判斷忽視了“國家性能否排除地方性”這一細(xì)節(jié)問題的探討。筆者也認(rèn)為這確實(shí)是問題的關(guān)鍵：倘若司法權(quán)僅具有中央性，則不存在央地劃分的空間；倘若兼有央地屬性，則須進(jìn)一步討論在央地間是否具備職權(quán)劃分的制度訴求。對此，我國《憲法》文本幾乎明示了否定的立場。其一，我國《憲法》第132條第2款和第137條第2款“上下級”的表述包含央地的維度，但顯然范疇更寬，并未直接聚焦央地關(guān)系（主要是最高人民法院與最高人民檢察院同省級人民法院和人民檢察院）這一具體層面。其二，這兩款在論及上下級人民法院和人民檢察院的關(guān)系時(shí)，采用的是“監(jiān)督”或“領(lǐng)導(dǎo)”的表述，字里行間難以明確（或直接）解讀出在央地間進(jìn)行職權(quán)劃分的基本原則甚至規(guī)范意圖。其三，雖然我國《憲法》第133條和第138條以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱：《地方組織法》）的相關(guān)條款明確了地方各級人民法院和人民檢察院對本級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的制度，但是，一方面，憲法規(guī)范史上司法權(quán)的“國家性增強(qiáng)、地方性減弱”的發(fā)展脈絡(luò)顯而易見，另一方面，“彰顯審判權(quán)的中央事權(quán)屬性”也已成為新時(shí)期司法體制改革頂層設(shè)計(jì)的重要目標(biāo)。因此，法院和檢察院雖在級別上有中央與地方之分，但基本不存在央地職權(quán)劃分這一具體場域關(guān)系的制度預(yù)設(shè)。

第二，專門法院和專門檢察院的地方性問題。我國《憲法》第132條第2款規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，……”（人民檢察院的類似規(guī)定位于第137條第2款）既然最高人民法院（最高人民檢察院）屬于中央，那么接受其監(jiān)督（或領(lǐng)導(dǎo)）的專門法院（或?qū)ｉT檢察院）自然屬于地方。然而，從純粹的文義解釋來看，該款中“地方各級人民法院和專門人民法院”的并列式表述卻似乎又說明專門法院不屬于地方各級人民法院（人民檢察院的情況與此一致），我國《人民法院組織法》第12條和我國《人民檢察院組織法》第12條對此又進(jìn)一步分別確認(rèn)。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)區(qū)分不同情況探討。其一，林區(qū)法院一般在大面積國有林區(qū)設(shè)立，分為中級和基層兩個(gè)級別；海事法院雖然跨區(qū)設(shè)立，但地域管轄仍具有區(qū)域性，其級別相當(dāng)于中級法院；鐵路運(yùn)輸法院按照鐵路公檢法管理體制改革的文件要求已于2012年底全面劃歸地方。因此，前述三類專門法院的地方屬性是比較明顯的。其二，軍事法院在設(shè)立上雖然具有一定的地方性，但是，一方面，雖然軍事司法本質(zhì)上屬于司法權(quán)，但軍事權(quán)的中央屬性仍在相對封閉的軍事法院系統(tǒng)中被相當(dāng)程度地耦合于各級軍事法院間的關(guān)系；另一方面，軍事法院基于某種特別權(quán)力關(guān)系在軍事法律規(guī)范的適用方面同樣有別于一般的專門法院。因此，軍事法院系統(tǒng)中并不存在明顯的央地關(guān)系問題。其三，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法院具有濃重的地方性，這是由于三級兵團(tuán)法院中，不僅中級人民法院和墾區(qū)法院（基層法院）分別設(shè)立于13個(gè)地州市所在地的師和在農(nóng)牧團(tuán)場相對集中的墾區(qū)，而且級別最高的兵團(tuán)分院在屬性上亦為新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院的派出機(jī)構(gòu)。

最后，2018年由修改后的我國《憲法》和新出臺的我國《監(jiān)察法》提供明確規(guī)范支持的國家監(jiān)察委員會同樣面臨中央屬性的確認(rèn)問題。遵循前文邏輯，關(guān)于中央層級監(jiān)察委員會，我國《憲法》第三章第七節(jié)同樣通過“最高-地方各級”的對應(yīng)式表述呈現(xiàn)（共出現(xiàn)1個(gè)“最高”和3個(gè)“地方各級”），我國《憲法》第125條第2款對上下級監(jiān)察委員會之間的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系的界定又同第137條第2款條關(guān)于上下級人民檢察院關(guān)系的規(guī)定異曲同工，而監(jiān)察委員會又不存在地方專門監(jiān)察委員會的復(fù)雜情形。因此，比照前文對人民法院和人民檢察院的分析邏輯，國家監(jiān)察委員會屬于“中央”的范疇當(dāng)無疑義。此外，在現(xiàn)行法的制度模式下，“由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，故而紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制也在很大程度上決定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制”，這也從另一個(gè)側(cè)面確證了國家監(jiān)察委員會的“中央”屬性。

在制度實(shí)踐層面，我國素有“四大班子”的提法，其中黨委和政協(xié)這兩個(gè)“班子”處于我國《憲法》第三章之外，并不符合該法第3條第4款劃分“國家機(jī)構(gòu)”職權(quán)的前提預(yù)設(shè)。然而，不可否認(rèn)的是，這兩個(gè)“班子”在國家日常政治實(shí)踐中卻發(fā)揮著重要作用，其在中央和地方不同層次的組織分支的權(quán)力劃分對各級國家權(quán)力的行使意義深遠(yuǎn)。

縱觀《共同綱領(lǐng)》和中華人民共和國成立以來的四部憲法，關(guān)于中國共產(chǎn)黨和政治協(xié)商問題的規(guī)定大致可分為四類。一是《共同綱領(lǐng)》，其一方面在序言中確認(rèn)中國共產(chǎn)黨作為中國人民政治協(xié)商會議的核心要素，另一方面在正文第13條對中國人民政治協(xié)商會議的組成、功能和職責(zé)進(jìn)行專門規(guī)定。二是1954年《憲法》，它對中國共產(chǎn)黨和政治協(xié)商的規(guī)定均置于序言中，正文并無涉及。三是1975年《憲法》和1978年《憲法》，它們均未涉及政治協(xié)商問題，但對中國共產(chǎn)黨對各方面事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的規(guī)定則全部置于正文中，強(qiáng)化意圖明顯，這也與當(dāng)時(shí)所處的特定歷史背景直接關(guān)聯(lián)。四是1982年《憲法》，它長期以來將中國共產(chǎn)黨和全國政協(xié)均置于序言中，但2018年3月十三屆全國人大修憲后則發(fā)生較大的變化：一方面，序言第十段在愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的內(nèi)涵中新增“致力于中華民族偉大復(fù)興”的表述；另一方面，在總綱的第1條第2款增寫一句：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！?/p>

一個(gè)前提性問題是：憲法序言能夠成為分析中共中央和全國政協(xié)“中央”屬性的憲法依據(jù)嗎？這主要牽涉憲法序言效力的問題。學(xué)界關(guān)于這一問題大致發(fā)生過三次較為集中的爭論，目前就序言具有效力的問題已初步達(dá)成共識。2001年12月3日，時(shí)任全國人大常委會委員長的李鵬在全國法制宣傳日座談會上指出：“憲法序言最集中地體現(xiàn)了黨的基本主張和人民的根本意志，是憲法的靈魂，同憲法條文一樣具有最高法律效力?！母镩_放以來，歷次黨的代表大會確定的重大方針，黨中央都及時(shí)向全國人大提出修改憲法的建議，按照法定程序變成國家意志，其中最重要的內(nèi)容寫入憲法序言，具體內(nèi)容寫入憲法條文。”由此，依托憲法序言，筆者對前述兩類重要政治機(jī)構(gòu)的中央屬性問題分述如下。

亨廷頓（Samuel P.Huntington）曾指出：“在中國，國家的性質(zhì)和目的是根據(jù)黨的意識形態(tài)來確立的?！秉h的十九屆四中全會于2019年10月31日通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱：《決定》）指出：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。必須堅(jiān)持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。”“最高”、“東西南北中”、“全局”、“一切”等表述使中共中央作為央地關(guān)系里的“中央”內(nèi)涵和意義躍然紙上。

何謂“中共中央”？就理論而言，其一般包括黨的全國代表大會、中央委員會和中央紀(jì)律檢查委員會（均由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生）、中央政治局及其常務(wù)委員會（由中央委員會全體會議選舉產(chǎn)生）、中央書記處（由中央政治局常務(wù)委員會提名、中央委員會全體會議通過）；黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，根據(jù)“雙領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制”，則包括全國代表大會和由它產(chǎn)生的中央委員會。在規(guī)范層面，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條也規(guī)定“中共中央”泛指中國共產(chǎn)黨在中央層面的各組織，是指中國共產(chǎn)黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門?？梢?，在黨內(nèi)法規(guī)層面，“中共中央”的內(nèi)涵是相對明確的，然而問題在于，“中共中央”作為國家央地關(guān)系中的“中央”，在憲法文本中有依據(jù)嗎？

首先，1982年《憲法》序言對于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)問題分成三個(gè)階段表述：一是第五段革命時(shí)期的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是第六段新中國成立以來的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，三是第七段關(guān)于未來的中國共產(chǎn)黨繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)。這實(shí)際上就全面確立了作為中國共產(chǎn)黨最高領(lǐng)導(dǎo)層級的中共中央在過去和未來兩個(gè)方面所構(gòu)成的全時(shí)間維度對全國各方面事業(yè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位。這種領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)有兩個(gè)：一是理論層面，“在中國，國家的一切權(quán)力屬于人民，而通過民主集中制原則的連接機(jī)制，在權(quán)力集中的環(huán)節(jié)場合下，權(quán)力一般會集中到各級黨組織，最終集中到黨中央”；二是實(shí)踐層面，“在現(xiàn)實(shí)中，執(zhí)政黨的組織擁有最大的權(quán)力，第二位的是行政機(jī)關(guān)，第三位是人大，第四是政協(xié)，最后是法院、檢察院。這個(gè)跟憲法中規(guī)范意義的排法有點(diǎn)不一樣”。

其次，2018年3月11日十三屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》第36條明確了中國共產(chǎn)黨對全國各方面事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位，回應(yīng)了黨的十九大以來反復(fù)重申的“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的要求。在中央和地方各層級中，黨委均處于最高的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)組織體制由此得以外化于央地關(guān)系?！包h中央成為我國最集中體現(xiàn)國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)，并通過地方各級黨組織對地方政府實(shí)施政治領(lǐng)導(dǎo)。因此，這又體現(xiàn)了國家權(quán)力的單一制特征。在國家兩元結(jié)構(gòu)中，中國共產(chǎn)黨所代表的國家權(quán)力是最根本的?！边@也是鄧小平直接將“黨中央”與“國務(wù)院”并列作為“中央”內(nèi)涵的基礎(chǔ)所在。從這個(gè)意義上說，在中共中央作為“中央”的角色設(shè)計(jì)中，與其對應(yīng)的“地方”不僅包括地方各級黨委和地方各級國家機(jī)關(guān)，而且包括社會組織、企事業(yè)單位和其他一切主體和事項(xiàng)，因而具有最為寬泛的外部性。正如2017年黨的十九大報(bào)告所重生的，“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，層層落實(shí)管黨治黨政治責(zé)任”。

再次，作為與修憲存在深刻時(shí)代關(guān)聯(lián)性的制度改革文件，2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確，中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部等中共中央內(nèi)設(shè)部門分別對中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、公務(wù)員工作、新聞出版工作、電影工作、宗教工作、僑務(wù)工作分別進(jìn)行“統(tǒng)一管理”。此外，中央統(tǒng)戰(zhàn)部還在國家民委保留國務(wù)院組成部門身份的前提下，對其進(jìn)行“歸口統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。中共中央對國家行政事權(quán)的滲透業(yè)已成為新時(shí)代詮釋“中央”內(nèi)涵的重要制度基礎(chǔ)。

最后，值得一提的是，為了加強(qiáng)黨中央對國家重要領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)作用，近年來成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會）的模式被廣為推行。從命名規(guī)則上看，“中央某某領(lǐng)導(dǎo)小組（委員會）”的表述顯然蘊(yùn)含了“中央”的屬性判斷；從實(shí)際運(yùn)作機(jī)制來看，這些“小組（委員會）”由中共中央政治局直接領(lǐng)導(dǎo)，在某種程度上居于各自領(lǐng)域的最高地位，且對執(zhí)政黨和相關(guān)中央國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行深度整合。

政協(xié)一直是我國政治架構(gòu)中重要而獨(dú)特組成部分。根據(jù)我國《憲法》序言第十段，“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”，象征著“在長期的革命、建設(shè)、改革過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團(tuán)體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業(yè)的建設(shè)者、擁護(hù)社會主義的愛國者、擁護(hù)祖國統(tǒng)一和致力于中華民族偉大復(fù)興的愛國者的廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”。一方面，政協(xié)的社會組織屬性決定其不可能出現(xiàn)在我國《憲法》第三章乃至具體的憲制安排規(guī)范中，因?yàn)椤罢f(xié)是由各黨派聯(lián)合起來的一個(gè)組織，它的活動有其自己的章程規(guī)定，而不必由憲法來規(guī)定”；另一方面，雖然僅僅出現(xiàn)在《憲法》序言部分，但政協(xié)的憲法地位依然突出且重要：“在修改憲法的過程中，考慮到憲法只能規(guī)定一些重大問題和照顧各方面的平衡，有好多重要團(tuán)體都沒有寫進(jìn)憲法（盡管許多人再三提出要寫上這些內(nèi)容），而對政協(xié)卻寫了它的性質(zhì)和作用?！睋?jù)此，甚至可以認(rèn)為我國《憲法》同《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱：《章程》）之間具有某種默示或隱匿的邏輯銜接關(guān)系。

《章程》第2條規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政?！边@其實(shí)彰顯了政協(xié)參與國家事務(wù)的本級性特征，即各級政協(xié)分別在其所處的塊塊層級中發(fā)揮作用，其作用范圍是《憲法》序言第十段描述的“國家政治生活、社會生活”、“對外友好活動”和“進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭”。這是否意味著作為最高級別的全國政協(xié)并不具有扮演“中央”角色的可能性呢？未必。一方面，《章程》第19條第2款規(guī)定，“中國人民政治協(xié)商會議全國委員會對地方委員會的關(guān)系和地方委員會對下級地方委員會的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系”，因此在全國政協(xié)和地方政協(xié)的二元維度中，本身即存在具有內(nèi)部性的央地關(guān)系。另一方面，《章程》第34條第5項(xiàng)明確中國人民政治協(xié)商會議全國委員會全體會議具有“參與對國家大政方針的討論，提出建議和批評”的職權(quán)，即全國政協(xié)可以通過提出批評和建議的渠道影響其他“中央”部門的決策與行為，進(jìn)而通過這些部門的央地關(guān)系渠道發(fā)揮間接作用，甚至可以通過政黨協(xié)商程序影響中共中央的重大決策。

在政治實(shí)踐中，除了全國政協(xié)自身的《章程》依據(jù)外，其中央屬性的另一個(gè)非制度化但不容忽視的理據(jù)源于作為全國各方面事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中共中央最高權(quán)力的配置結(jié)構(gòu)。自十四屆中共中央政治局常委會以來，雖然在常委人數(shù)、各自代表的機(jī)構(gòu)方面有所變動，但由一名常委分管全國政協(xié)的體制卻是一直延續(xù)的政治慣例。在目前第十九屆中共中央政治局常委會的七名常委的任職格局中，除國家主席和中央軍委主席外，基本分屬四大系統(tǒng)，即中共中央（總書記、中央書記處書記、中央紀(jì)委書記）、全國人大（常委會委員長）、全國政協(xié)（主席）和國務(wù)院（總理、第一副總理），中共中央慣例制度的支撐使得全國政協(xié)在我國《憲法》文本之外再次被印證為政治事實(shí)意義上的“中央”。

筆者于本文中已呈現(xiàn)了一個(gè)有趣的疑惑：諸如中共中央、全國政協(xié)這類在國家政治實(shí)踐中扮演關(guān)鍵角色的“中央”類型無法嵌入我國《憲法》第三章視域下“中央”的規(guī)范內(nèi)涵，究竟哪里出了問題呢？

應(yīng)注意，作為我國調(diào)整央地關(guān)系的核心規(guī)范，我國《憲法》第3條第4款實(shí)際上存在兩個(gè)“中央”的表述，而它們的內(nèi)涵亦有細(xì)微區(qū)別。第一個(gè)“中央”語出“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分”，這其實(shí)是一種語法上的省略指代，完整表述應(yīng)為“中央的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分”。因此，這里的“中央”專屬于“國家機(jī)構(gòu)”的語境。易言之，凡不屬于“國家機(jī)構(gòu)”的“中央”均被第一個(gè)“中央”的內(nèi)涵所排斥，政黨和政協(xié)組織等也就難以被歸入此類“中央”的范疇。第二個(gè)“中央”語出“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，更強(qiáng)調(diào)一種抽象層面上對央地職權(quán)劃分乃至整個(gè)國家事務(wù)的事實(shí)主導(dǎo)地位。從這個(gè)意義上說，第二個(gè)“中央”并非職權(quán)劃分的客體（接受者），而是主導(dǎo)職權(quán)劃分的主體（實(shí)施者），與第一個(gè)“中央”間形成了“劃分-被劃分”的主從邏輯關(guān)系。正如有學(xué)者指出的：“‘中央’指國家政權(quán)、政黨以至團(tuán)體等在整個(gè)國家之中的最高領(lǐng)導(dǎo)層。與‘地方’不同，‘中央’并非一級行政區(qū)域，而是一級（最高級別的）領(lǐng)導(dǎo)部門，它所管轄的區(qū)域，是整個(gè)國家?！敝劣凇爸鲗?dǎo)”的地位，除了體現(xiàn)為對具體職權(quán)何者歸中央、何者歸地方的最終決定權(quán)威（即積極劃分層面），甚至還包括對是否有必要進(jìn)行職權(quán)劃分進(jìn)行判斷以及在形成否定判斷后拒絕履行劃分職責(zé)的選擇彈性（即消極劃分層面）。因此，第二個(gè)“中央”事實(shí)上并不受“國家機(jī)構(gòu)”語境的掣肘，具有更為寬泛的規(guī)范內(nèi)涵：一方面，第二個(gè)“中央”包含第一個(gè)國家機(jī)構(gòu)層面的“中央”，如我國《憲法》第89條第4項(xiàng)規(guī)定由國務(wù)院確定中央和省級地方國家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的具體劃分，則國務(wù)院顯然同時(shí)屬于兩類“中央”的范疇；另一方面，第二個(gè)“中央”的核心價(jià)值更體現(xiàn)在國家機(jī)構(gòu)之外或毋需牽涉央地職權(quán)劃分問題的“中央”，前者如中國事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)核心中共中央以及歷史上曾為國家建構(gòu)的關(guān)鍵“憲法時(shí)刻”（constitutional moment）提供制度支持的全國政協(xié)，后者如我國《憲法》第三章第七節(jié)中在某些特定情況下毋需劃分央地職權(quán)的司法系統(tǒng)中的最高人民法院和最高人民檢察院。

當(dāng)然，在大多數(shù)情況下，兩個(gè)“中央”的內(nèi)涵是比較一致的，因此“中央”兼具職權(quán)劃分者和職權(quán)劃分結(jié)果的接受者兩個(gè)身份的情況就頗為常見。應(yīng)注意，這與通常意義上理解的“既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員”的悖論存在本質(zhì)區(qū)別：一方面，由中央主導(dǎo)央地國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分是中央集權(quán)制度框架的基本要求和直接體現(xiàn)；另一方面，作為劃分央地職權(quán)主體的“中央國家機(jī)構(gòu)”事實(shí)上僅為劃分行為的直接行為者，具體劃分方案的擬定乃至對中央國家機(jī)構(gòu)劃分職權(quán)行為的誘導(dǎo)與監(jiān)督，則是源于第二個(gè)“中央”的獨(dú)有范疇——中共中央——?dú)v次動作較大的央地事權(quán)改革均由中共中央全會的文件提供終極權(quán)威背書的政制實(shí)踐即為典型例證，這也可視作對我國《憲法》第1條第2款“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”的具體體現(xiàn)。

在2017年12月于中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)舉行的首屆中國憲法學(xué)青年論壇上，王建學(xué)教授對于將中共中央與全國政協(xié)納入“中央”內(nèi)涵的觀點(diǎn)提出質(zhì)疑。其認(rèn)為，一方面，雖然這兩者在中國政制實(shí)踐中影響深遠(yuǎn)，但并非真正意義上的國家機(jī)關(guān)，將其解釋為憲法中的“中央”并非規(guī)范意義的結(jié)論；另一方面，憲法解釋應(yīng)盡量對相同的措辭作出相同解釋，因此同一條款中兩個(gè)“中央”具有不同內(nèi)涵令人費(fèi)解。

必須承認(rèn)，不同于基本權(quán)利條款具有穩(wěn)定自洽的釋義學(xué)框架，國家機(jī)構(gòu)條款的釋義學(xué)面臨更大的方法論危機(jī)：如何消弭抽象的憲法條文與豐富的政制實(shí)踐之間的巨大張力。若機(jī)械堅(jiān)持純粹的釋義學(xué)進(jìn)路，則缺乏必要的規(guī)范樣本基礎(chǔ)和適當(dāng)?shù)睦碚摲治龉ぞ?；若兼顧政治?shí)踐的話語描述，則面臨背離釋義學(xué)傳統(tǒng)進(jìn)路的詰難。博肯福德認(rèn)為，不能輕易地把各種來自法秩序外的政治理論隨意引入憲法解釋，而是要回到憲法文本的本身，從憲法的文本中尋找憲法內(nèi)在的政治理論。張翔教授則將“隨意”的判斷基準(zhǔn)明確為制憲歷史、規(guī)范環(huán)境和憲法文本。從制憲歷史考察，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位從未在制憲和修憲過程中面臨爭議：1949年《共同綱領(lǐng)》起草之初就充分回應(yīng)了人民政協(xié)應(yīng)繼續(xù)存在的問題，無論是《共同綱領(lǐng)》的序言第一段還是1954年《憲法》序言的第三、四段，1975年《憲法》和1978年《憲法》雖然沒有提及政協(xié)問題，但卻將中共領(lǐng)導(dǎo)地位條款從序言拓展至總綱中的正式條款，直至1982年《憲法》里中共和政協(xié)在序言的全面“回歸”。從規(guī)范環(huán)境考察，從2017年召開的黨的十九大報(bào)告對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”問題的全面強(qiáng)調(diào)，到體制改革不斷深入形成的對修憲的倒逼，這既塑造了新時(shí)代憲法所置身的規(guī)范環(huán)境，其本身也是這種規(guī)范環(huán)境塑造的積極結(jié)果。從憲法文本考察，1982年《憲法》序言第七段和第九段分別就中國共產(chǎn)黨和全國政協(xié)的功能、地位、價(jià)值進(jìn)行了全面闡述，2018年修憲甚至在我國《憲法》總綱第1條第2款中恢復(fù)了對于黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定。由此，基于序言作為憲法文本的規(guī)范效力屬性，在中共中央和全國政協(xié)確定了規(guī)范身份后如何納入第3條第4款規(guī)范譜系的問題就成為前文回應(yīng)的重點(diǎn)。進(jìn)而，如果我國《憲法》第3條第4款中的第一個(gè)“中央”僅指“國家機(jī)構(gòu)”，那么中共中央和全國政協(xié)只可能被納入第二個(gè)“中央”的解釋框架。這種基于憲法文本融貫論證的邏輯，并不違反教義學(xué)的一般原則——教義絕非教條，當(dāng)解釋過程和解釋目標(biāo)具有相當(dāng)?shù)恼?dāng)性與合理性時(shí)，“同詞同釋”的原則應(yīng)具有被適當(dāng)突破的空間，何況從既有研究看來，該款對“中央”的差異化闡釋其實(shí)也并非突破“同詞同釋”原則的孤例。

總之，正如劉連泰教授在首屆中國憲法學(xué)青年論壇總結(jié)發(fā)言時(shí)指出的：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)本來就是憲法序言所描述的事實(shí)和規(guī)范，政黨法治國就是憲法的一部分。為什么不能做教義學(xué)的處理呢？而且，在中國憲法學(xué)的知識譜系中，有關(guān)國家的知識從來就不曾被憲法悉數(shù)吸納?！?/p>

關(guān)于“地方”規(guī)范內(nèi)涵的討論，主要還應(yīng)回到我國《憲法》第30條這一“體國經(jīng)野”的核心條款。在制度形式上，我國的央地關(guān)系呈現(xiàn)出“一體多元”特征。所謂“一體”，既包括我國《憲法》序言第十一段明確揭示的“統(tǒng)一的多民族國家”，也包括憲法文本雖未明確表述、但貫穿國家制度實(shí)踐的“單一制”組織形式。所謂“多元”，是指我國多種地方制度并存的制度現(xiàn)實(shí)，主要分成三類：一是最常見的省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）等一般地方建制；二是基于民族區(qū)域自治制度的自治區(qū)、自治州和自治縣；三是基于一國兩制的實(shí)行高度自治的香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)。在這個(gè)意義上，宏觀的央地關(guān)系就被進(jìn)一步類型化為中央和一般地方關(guān)系、中央和民族自治地方關(guān)系以及中央和特別行政區(qū)關(guān)系三種面向。從內(nèi)容上看，我國《憲法》第30條主要為前兩種關(guān)系類型提供了規(guī)范基礎(chǔ)。該條前兩款列舉了我國目前主要的地方建制，共四級：一是居于地方最高級別的省、自治區(qū)和直轄市；二是居于地方次高層級的市（較大的市）和自治州；三是居于地方最低層級的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；四是居于二、三層級之間的縣、區(qū)和市。對此，有如下三點(diǎn)需要明確。

第一，我國《憲法》第30條中的“市”其實(shí)包括兩個(gè)不同的層次：一是第1款第2項(xiàng)中的“市”可能具有雙重內(nèi)涵，既可能是在傳統(tǒng)的“省管縣”模式下的“縣級市”，又可能是在實(shí)踐中“市帶縣”模式下的“地級市”；二是該條第2款中與縣、自治縣共同作為自治州組成單位的“市”，由于我國30個(gè)自治州中有29個(gè)屬于地級建置，因此這里的“市”僅可能為縣級——該款分別對直轄市、較大的市和自治州的建制構(gòu)成予以差異化規(guī)定，這從側(cè)面說明直轄市和較大的市下設(shè)縣級市缺乏明確而直接的憲法規(guī)范依據(jù)。

第二，我國《憲法》第30條第2款中的“較大的市”內(nèi)涵經(jīng)歷了一定的變化過程。“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”的規(guī)定說明區(qū)分較大的市和一般地級市的標(biāo)準(zhǔn)主要在于是否分為區(qū)、縣，這一思路與1954年《憲法》第53條“直轄市和較大的市分為區(qū)”的規(guī)定一脈相承。然而，這種界定邏輯被1982年12月10日修訂的《地方組織法》第27條打破，該條規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大和常委會，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省、自治區(qū)人大常委會審議，并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案?！彪S后，2000年我國《立法法》延續(xù)了這種在立法權(quán)意義上界定“較大的市”的思路，直到2015年我國《立法法》和《地方組織法》將市級立法主體的表述由“較大的市”變更為“設(shè)區(qū)的市”，使之在內(nèi)涵上與我國《憲法》第30條第2款的“較大的市”趨同，也實(shí)現(xiàn)了區(qū)劃意義和立法意義的雙重回歸。

第三，我國的地級地方建制中尚有一種類型即“地區(qū)”（以及僅存于內(nèi)蒙古自治區(qū)的“盟”），不僅我國《憲法》第30條“選擇性忽略”，甚至整部《憲法》均未提及。然而，在相當(dāng)長的一段歷史時(shí)期在新疆、西藏、黑龍江等地普遍存在。隨著2015年修改后的我國《立法法》將設(shè)區(qū)的市設(shè)定為市級立法權(quán)主體，新一輪的“地改市”改革已然興起，可以預(yù)見，“地區(qū)”這一建制將逐步淡出歷史舞臺。

值得進(jìn)一步的追問是，前述地方建制類型是否均會在央地關(guān)系的具體場域?qū)嶋H扮演角色呢？答案是肯定的。其一，就地方建置本身而言，其存在即是中央批準(zhǔn)的結(jié)果。例如，我國《憲法》第62條第12項(xiàng)規(guī)定全國人大有權(quán)“批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置”，第89條第15項(xiàng)規(guī)定國務(wù)院有權(quán)“批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分”。其二，基于本文論及的中共中央和地方各級黨委間的科層體制，不同級別的地方建制也就得以耦合于央地關(guān)系的宏觀場域中。其三，我國《憲法》第30條的各類地方建置所實(shí)際參與的央地關(guān)系遠(yuǎn)比前述理論闡發(fā)豐富得多，最典型的體現(xiàn)即是近年來頗為常見的地方政策試點(diǎn)，中央在構(gòu)建試點(diǎn)方案和選擇試點(diǎn)樣本的過程中，往往打破逐級下發(fā)的傳統(tǒng)策略，直接制定縣級試點(diǎn)方案的事例屢見不鮮。例如，在2015年2月《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》中，作為中央的全國人大常委會授權(quán)同樣作為中央的國務(wù)院暫時(shí)調(diào)整我國《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》中個(gè)別條款在特定地區(qū)的適用，試點(diǎn)的對象均為縣級地方。即便是我國《憲法》未明確列舉為地方建置的“地區(qū)”，也在某些試點(diǎn)性的央地關(guān)系中扮演重要角色。例如，2016年8月國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)分級診療試點(diǎn)工作的通知》（國衛(wèi)醫(yī)發(fā)[2016]45號）中，黑龍江省大興安嶺地區(qū)行政公署就作為266個(gè)地級市試點(diǎn)之一赫然在列。此外，隨著政策試點(diǎn)模式的逐步深化，最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方也越來越深入地參與在中央與地方的直接交互關(guān)系之中。例如2017年5月《體育總局辦公廳關(guān)于推動運(yùn)動休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)工作的通知》（體群字[2017]73號）就直接將對接的“地方”設(shè)定于“鎮(zhèn)”?？傊?，政策“試點(diǎn)”過程最典型的特點(diǎn)之一即互動主體的越級性，其主要行動者是中央職能部委和基層地方政府，從而跨越了省級政府，省級地方在這一過程中是一個(gè)“隱性”存在。

此外，就研究習(xí)慣來看，“中央與地方”語境下的“地方”其實(shí)存在兩種不同的解讀。一方面，廣義的“地方”涵括我國《憲法》第30條的全部內(nèi)涵，前述一系列試點(diǎn)實(shí)例就是中央與不同級別的“地方”發(fā)生互動關(guān)系的典型。廣義“地方”的央地關(guān)系在某種程度上更趨近于政治學(xué)上縱向府際關(guān)系的意義和內(nèi)涵，其可兼容大量跨越相鄰層級的縱向關(guān)系，只是其中一方限定為“中央”。另一方面，狹義的“地方”特指省級地方，這既是由于省級地方作為級別最高的地方層級，其與中央關(guān)系的處理往往是整個(gè)中央與地方關(guān)系處理的邏輯前提，也是由于我國《憲法》文本本身提供的間接支持——在我國《憲法》中，只有兩處涉及職權(quán)劃分，除了第3條第4款外，就是第89條第4項(xiàng)“國務(wù)院規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的規(guī)定——“省、自治區(qū)、直轄市”顯然成為了面向作為“中央”的國務(wù)院的“地方”主體的代名詞；此外，在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2條“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”的規(guī)定中，“省、自治區(qū)、直轄市”顯然也成為同黨“中央”相對應(yīng)的狹義“地方”出場。

不過，我國《憲法》第30條顯然尚未窮盡所有的地方建置類型，其必要的補(bǔ)充有兩點(diǎn)。

第一，中央與特別行政區(qū)的關(guān)系，集中在我國《憲法》第31條。該條的兩句表述實(shí)際上闡釋了兩種類型的中央與特別行政區(qū)關(guān)系：一是最常見的、基于建置關(guān)系的央地關(guān)系類型，即“國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”；二是對于其他更寬泛意義上的中央與特別行政區(qū)關(guān)系的規(guī)置問題，我國《憲法》則“打包授予”憲法相關(guān)法作出規(guī)范，即“在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”。應(yīng)注意，這種“打包”并非一次性的，即在以我國《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》為依據(jù)的中央與特別行政區(qū)關(guān)系框架建立之后，中央仍在必要時(shí)對這種關(guān)系進(jìn)行不斷地維護(hù)、闡釋和發(fā)展，2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于<中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法>第一百零四條的解釋》即為典型代表?！稕Q定》對此亦更加鮮明地指出：“維護(hù)中央對特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)。……嚴(yán)格依照憲法和基本法對香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)實(shí)行管治，堅(jiān)定維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，維護(hù)香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定，絕不容忍任何挑戰(zhàn)‘一國兩制’底線的行為，絕不容忍任何分裂國家的行為?！?/p>

第二，鑒于兩岸關(guān)系的特殊現(xiàn)狀，中央與臺灣地區(qū)的關(guān)系同樣成為廣義上的央地關(guān)系的必要組成。在規(guī)范層面，我國《憲法》序言第9條“臺灣是中華人民共和國的神圣領(lǐng)土的一部分”的表述明確闡釋了兩岸主權(quán)的統(tǒng)一性；在官方敘事中，“臺灣”被一律強(qiáng)調(diào)為臺灣“地區(qū)”，這說明在文本上，臺灣乃是我國《憲法》文本中“地方”內(nèi)涵的當(dāng)然構(gòu)成。以上均為臺灣地區(qū)作為“地方”的基本屬性依據(jù)。與此同時(shí)，我國《憲法》序言第九段后半句“完成統(tǒng)一祖國的大業(yè)是包括臺灣同胞在內(nèi)的全中國人民的神圣職責(zé)”則承認(rèn)了兩岸目前尚未統(tǒng)一的客觀現(xiàn)實(shí)，乃是“臺灣”作為“地方”的特殊性乃至于中央與臺灣地區(qū)關(guān)系特殊性的直接依據(jù)。這種特殊性映射在實(shí)踐中，主要呈現(xiàn)三種特征：一是根據(jù)黨的十九屆四中全會通過的《決定》中指出的“完善促進(jìn)兩岸交流合作、深化兩岸融合發(fā)展、保障臺灣同胞福祉的制度安排和政策措施，團(tuán)結(jié)廣大臺灣同胞共同反對‘臺獨(dú)’、促進(jìn)統(tǒng)一”；二是根據(jù)我國《反分裂國家法》第6條和第7條的規(guī)定，保持處理兩岸關(guān)系的謹(jǐn)慎立場，這是由中央對臺灣地區(qū)實(shí)施統(tǒng)治權(quán)的客觀懸置狀態(tài)所決定；三是根據(jù)我國《反分裂國家法》第8條和第9條的規(guī)定，不排斥使用軍事手段處理中央與臺灣地區(qū)關(guān)系特殊情勢的可能性。

作為傳統(tǒng)意義上的單一制國家，地方在理論上一直被視作中央的延伸，然而“中央與地方關(guān)系”的命題既然成立，則必然意味著“地方”與“中央”在某種程度上具有相對獨(dú)立性。有學(xué)者提出：“承認(rèn)地方‘人格化’并強(qiáng)化地方政府的‘主體性’乃是降低中央集權(quán)制度成本的重要路徑?！痹谥贫壬显O(shè)計(jì)上，一方面，這源于我國《憲法》第3條第4款后兩個(gè)分句的表述模式，即將中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方主動性與積極性的發(fā)揮置于并列的邏輯框架中，凸顯了中央與地方彼此間相對獨(dú)立的人格基礎(chǔ)；另一方面，雖然對我國單一制的判斷具有相當(dāng)?shù)目陀^性并深入人心，但我國《憲法》卻從未對此直接明確確認(rèn)。我國《憲法》文本對明確的“單一制”表述的“策略性模糊”，或許恰好為構(gòu)建一個(gè)以單一制為主并允許吸收并兼有某些聯(lián)邦制優(yōu)秀元素（如作為地方國家機(jī)關(guān)權(quán)力基礎(chǔ)的人大代表了來源的地方性）的國家組織形式提供了充分的憲法空間，“《憲法》第3條有著豐富的內(nèi)涵，遠(yuǎn)非一個(gè)簡單的‘單一制’可以解讀”。具體說來，地方政府的相對獨(dú)立性主要體現(xiàn)為如下三個(gè)方面。

首先，相對獨(dú)立的人格。我國《地方組織法》第5條規(guī)定：“自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉。”其一，地方各級人大產(chǎn)生的基礎(chǔ)乃是各地行政區(qū)域內(nèi)的選民，而不同地方選民群體之間的相對獨(dú)立性是顯而易見的。由此，由地方各級人大產(chǎn)生的地方各級政府、人民法院和人民檢察院等國家機(jī)關(guān)，也由于這種選民基礎(chǔ)特點(diǎn)而獲得了相對獨(dú)立性。其二，雖然上下級政府間、上下級檢察院和上下級監(jiān)察委員會間具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、上下級人大間具有指導(dǎo)關(guān)系、上下級法院間具有監(jiān)督關(guān)系，但由于“一府一委兩院”均由本級人大產(chǎn)生，而縣級以上各級人大實(shí)際上是下級人大間接選舉的產(chǎn)物，這意味著地方在同上級乃至中央的關(guān)系互動中并非處于完全的被動局面，而具有一定的均衡空間。其三，對于政府這類履行雙重負(fù)責(zé)義務(wù)的國家機(jī)關(guān)類型來說，同樣是我國《憲法》第110條和我國《地方組織法》第55條的“負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，其基礎(chǔ)是完全不一樣的——面向本級人大及常委會的源于政府產(chǎn)生的機(jī)制（民主集中制），而面向上級政府的則源于縱向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。相比較而言，從我國《憲法》第3條的規(guī)范地位來看，前一種機(jī)制無疑更具基礎(chǔ)性和根本性，乃是以后一種機(jī)制發(fā)生的前提。

其次，相對獨(dú)立的利益。雖然在理論上，地方利益乃是地方全體人民的利益，中央利益乃是全國人民的利益，因此地方與中央的利益基于人民利益的內(nèi)在一致性得以在本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)契合，但實(shí)踐中卻往往由于特定地方的民主基礎(chǔ)、資源稟賦等各方面客觀因素的特殊性而出現(xiàn)偏差，地方保護(hù)即為地方利益相對獨(dú)立性的典型體現(xiàn)?！坝捎诰幼^(qū)域的不同，其需求也會千差萬別，可能某些地方更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，某些地方則更注重環(huán)境保護(hù)，教育、福利和醫(yī)療開支也確實(shí)是因地而異的。所以，不同的地方可能集中了不同立場或利益偏好的人群，因而地方自治允許他們通過地方民主過程來充分表達(dá)并實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。”在一定程度內(nèi)，這種利益導(dǎo)向的差異實(shí)際上也為中央所認(rèn)可，無論是20世紀(jì)90年代末的分稅制改革中央與地方“單獨(dú)談判”的協(xié)商方式，還是21世紀(jì)以來愈演愈烈的“申大”（申請成為較大的市）潮流最終引致的2015年修改我國《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，都可視作中央正視并適當(dāng)尊重地方相對獨(dú)立利益的體現(xiàn)。關(guān)于這一點(diǎn)，具體可從三種地方類型分別展開。其一，高度自治的特別行政區(qū)自不待言，我國《香港特別行政區(qū)基本法》第5條和我國《澳門特別行政區(qū)基本法》第5條甚至允許其保留資本主義制度。其二，對民族自治地方來說，我國《民族區(qū)域自治法》第19條和第20條不僅允許民族自治地方基于當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)通過自治條例和單行條例變通法律和行政法規(guī)，對上級國家機(jī)關(guān)不適宜的決議、決定、命令、指示變通和停止執(zhí)行，而且其第28條在我國《憲法》第9條所確立的自然資源公有制基礎(chǔ)上允許民族自治地方“對可以由本地方開發(fā)的自然資源優(yōu)先合理開發(fā)利用”。從這些規(guī)定中，我國對民族自治地方自身利益的承認(rèn)和重視可見一斑。其三，就一般地方而言，我國《憲法》第3條第4款“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”本身就暗示了地方可能存在不同于中央的、相對獨(dú)立的利益，這也同時(shí)解釋了為何我國《立法法》在其第4條要求“立法應(yīng)當(dāng)從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”的同時(shí)，又在其第72條規(guī)定省級地方和設(shè)區(qū)的市（含自治州）制定地方性法規(guī)可“根據(jù)本行政區(qū)域（市）的具體情況和實(shí)際需要”，即允許在地方立法中合理體現(xiàn)地域差異。

最后，相對獨(dú)立的財(cái)政。如果說中華人民共和國成立后長期以來一直實(shí)施的是統(tǒng)收統(tǒng)支的包干式財(cái)政，那么這一局面在1994年分稅制改革后出現(xiàn)了重大的變化。分稅制通過對中央稅、地方稅和共享稅的三分法，明確劃分了中央與地方各自的“錢袋子”，使地方最終獲得了相對獨(dú)立的財(cái)政能力。一般認(rèn)為，我國《預(yù)算法》第29條“中央預(yù)算與地方預(yù)算有關(guān)收入和支出項(xiàng)目的劃分、地方向中央上解收入、中央對地方稅收返還或者轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”的規(guī)定，為1993年12月《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》提供了法律基礎(chǔ)，但我國《預(yù)算法》實(shí)施于1995年元旦，不具有向前補(bǔ)充《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》基礎(chǔ)的溯及力。因此，能夠?yàn)椤蛾P(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》提供法律基礎(chǔ)的，實(shí)際上是1992年元旦起實(shí)施的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，其第19條規(guī)定：“中央預(yù)算與地方預(yù)算收入和支出項(xiàng)目的具體劃分、地方上解中央或者中央對地方補(bǔ)助的具體辦法，由國務(wù)院確定。在分稅制財(cái)政體制實(shí)施前，可以繼續(xù)實(shí)行不同形式的財(cái)政包干辦法?！辈贿^，這又進(jìn)而引發(fā)兩個(gè)問題：一是在理論上，國務(wù)院通過行政法規(guī)自我授權(quán)存在邏輯悖論；二是從我國《立法法》第8條第9項(xiàng)的規(guī)定來看，財(cái)政基本制度乃是法律保留的當(dāng)然事項(xiàng)。因此在當(dāng)前體制下，除了我國《預(yù)算法》第29條的支持外，我國《稅收征收管理法》第5條“國務(wù)院稅務(wù)主管部門主管全國稅收征收管理工作。各地國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定的稅收征收管理范圍分別進(jìn)行征收管理”的規(guī)定，也可視為補(bǔ)充性的法律依據(jù)。雖然2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》第十一項(xiàng)明確規(guī)定：“將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制?！比欢?，這一改革主要存在于稅收征管流程的層面——目的在于“降低征納成本，理順職責(zé)關(guān)系，提高征管效率，為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)高效便利服務(wù)”。因此，稅收征管機(jī)構(gòu)的整合并未從根本上動搖分稅制所確立的“中央與地方財(cái)政分灶吃飯”的核心特征，在改革后的稅收征管實(shí)踐中，形式上“想當(dāng)然”的所謂整合效應(yīng)亦未出現(xiàn)。與一般地方相比，民族自治地方和特別行政區(qū)的財(cái)政獨(dú)立性甚至更為明顯，前者如我國《民族區(qū)域自治法》第32條規(guī)定，民族自治地方對屬于自己的財(cái)政收入乃至超收和支出結(jié)余的資金均可自主安排使用；后者如我國《香港特別行政區(qū)基本法》第106條和《澳門特別行政區(qū)基本法》第104條均規(guī)定特別行政區(qū)保持財(cái)政獨(dú)立，財(cái)政收入全部用于自身需要，不上繳中央人民政府。